Analysis of European Directive 2004/18/EC, about technical and economic criteria for award works in public sector. Spanish and Danish case

Abstract

La Unió Europea està actualitzant i simplificant la legislació relativa als procediments d’adjudicació dels contractes públics. Un dels resultats d’aquesta revisió, aplicable a una Unió de 27 Estats membres en la que es troben Espanya i Dinamarca, és la redacció de la Directiva Europea 2004/18/CE sobre coordinació dels procediments d’adjudicació dels contractes públics d’obres, de subministrament i de serveis i que va entrar en vigor el passat 30 d’Abril de 2004. Aquesta tesina consisteix en un anàlisi exhaustiu dels criteris d’adjudicació d’obra pública a Espanya i una aproximació als procediments utilitzats en un país molt diferent al nostre com és Dinamarca. En cadascun dels casos s’ha estudiat el marc legislatiu que regula els contractes públics en cada país i la seva aplicació, mitjançant l’estudi d’exemples concrets de concursos d’adjudicació d’obra de diferents Administracions Contractants. En el cas espanyol, la necessitat d’adaptar l’antiga llei que regulava des de l’any 2000 els contractes públics als requeriments de la Directiva Comunitària ha donat lloc al Projecte de Llei de Contractes del Sector Públic que està actualment pendent d'aprovar en el congrés de diputats. No obstant, el desenvolupament de la Directiva no està encara del tot ben implantat en el cas espanyol. Per una banda, les Administracions Centrals i Autonòmiques espanyoles presenten un grau de compliment de la Directiva molt elevat, al disposar de més recursos tècnics i humans, en detriment de les Administracions Locals, que presenten elevats graus d’incompliment de la Directiva. En el cas danès el compliment de la Directiva és total donat que aquest document és el que regula tots els contractes públics d’obra que excedeixen el corresponent llindar d’aplicació. Les valoracions de les ofertes presentades en els concursos d’adjudicació d’obra tant en el cas espanyol com en el danès poden expressar-se com la suma d’una valoració tècnica i d’una valoració econòmica. Per tal de determinar quina d’aquestes dues ofertes (tècnica o econòmica) té actualment més pes en els concursos d’adjudicació d’obres a Espanya, s’han analitzat 61 plecs de base de diferents Administracions Contractants, dividides en 3 nivells administratius: Centrals, Autonòmiques i Locals. L’anàlisi realitzat sense considerar la capacitat inversora dels diferents Organismes Contractants confirma que avui en dia els criteris tècnics tenen lleugerament més pes que els econòmics i que aquests resultats s’equiparen quan considerem els volums d’inversió de les Administracions l’any 2006. En el cas danès la mostra ha estat molt més reduïda amb un total de 5 Organismes Contractants analitzats i que han presentat uns resultats força semblants als obtinguts en el cas espanyol: igualtat de pes entre l’oferta tècnica i l’econòmica. A Espanya, pel que fa a l’oferta tècnica, són 5 els principals criteris que més puntuen i en els que s'hauran d'esforçar les empreses per ser més competitives en l’oferta tècnica. Per ordre decreixent d’importància són: Memòria Constructiva, Termini i Programa de Treballs, Qualitat, Programa d’Actuacions Ambientals (Qualitat Ambiental), Tecnologia i I+D+i i, finalment, Memòria de Seguretat i Salut. Els resultats obtinguts en la determinació dels criteris tècnics que més pes tenen en el cas espanyol no són comparables als resultats dels casos analitzats a Dinamarca. Això és degut a que en aquest país és habitual incloure el Projecte Constructiu en l’avaluació de l’oferta tècnica i, a més a més, quan aquest criteri es té en compte resulta ser el més puntuat. Pel que fa a l’oferta econòmica, els Organismes Contractants espanyols tenen la tendència a puntuar més les ofertes més properes a la Baixa mitja o de referència més 4 ó 5 punts, que correspon al llindar que separa les ofertes admeses i les considerades com a anormalment baixes o temeràries. Les empreses constructores espanyoles per tal d’apropar-se a aquest llindar i rebre, d’aquesta manera, la màxima puntuació econòmica poden fer per a cada Administració un estudi estadístic històric de les baixes ofertades pels adjudicataris.

The European Union is updating and simplifying the legislation on public procurement procedures. One of the results of this review, which is applicable in a Union of 27 Member States where both Spain and Denmark are included, is the writing of the European Directive 2004/18/EC for public works, public supply contracts and public service contracts and which came into force the past 30 April 2004. This dissertation consists in an exhaustive analysis of the criteria for award public works in Spain and an approximation to the procedures used in a very different country as it is Denmark. In each case, it has been studied the legislative framework that regulates the public contracts in each country and its application by means of the study of concrete examples of open public tenders for award works from different Contracting Authorities. In the Spanish case, the need to adapt the old law that regulated since the year 2000 public contracts to the Common Directive requirements has given rise to the writing of The Public Contracts Bill, which is pending approval in the Spanish Parliament at the present now. Nevertheless, the development of the Directive is not still well implanted in the Spanish case. On the one hand, Central and Autonomous Spanish Administrations have a high degree of fulfillment of the Directive, as they have more technical and human resources, to the detriment of Local Administrations, which have a high degree of non-fulfillment. Regarding to Danish case, the fulfillment of the Directive is total since this document is the one that regulates all public contracts exceeding the corresponding threshold of application. The evaluation of the offers presented in the open public tenders for award works both in Spanish and Danish case can be expressed as a sum of a technical evaluation and an economic evaluation. In order to determine which of these two evaluations (technical or economic) has nowadays more weight in open public tenders for award works in Spain, there have been analyzed 61 specifications from different Contracting Authorities, divided into 3 Administrative Levels: Central, Autonomous and Local. The analysis carried out without considering the capacity of investment of the different Contracting Bodies prove that nowadays technical criteria have slightly more weight than economic criteria and that these results are more equal when it is taken into account the volume of investment of each Administration in 2006. Concerning to the Danish case, the sample has been much smaller with a total of 5 Contracting Bodies analyzed and which have shown quite similar results to the ones obtained in the Spanish case: equality of weight between the technical and the economic offer. In Spain, regarding to the technical offer, there are 5 main criteria that are more valued in the open public tenders and these are the ones in which construction companies will have to make a great effort in order to be more competitive in the technical offer. These are, in decreasing order of importance: Construction Documents, Term and Works Programme, Quality, Programme of Environmental Actions (Environmental Quality), Technology and R+D+I and finally Health and Safety Documents. The results obtained in the determination of the technical criteria that have more weight in the Spanish case are not comparable to the results of the cases analyzed in Denmark. This is due to the fact that in this country is usual to include the Construction Project in the technical bid evaluation and moreover, this criterion has the highest score when it is taken into account. Concerning with the economic offer, Spanish Contracting Bodies have the tendency to value more the offers closer to the mean discount or reference discount plus 4 or 5 points, which is the threshold that separates accepted offers from the ones considered as abnormally low. Construction companies in order to approach this threshold and to receive therefore the maximum economic score, they can make for each Contracting Body a historical statistical study of the discounts offered by successful bidders.