Urban entrepreneurship in face of social housing policy: an analysis of the Brazilian Housing Program "Minha Casa Minha Vida" in Rio de Janeiro State

Abstract

A pesar de la centralidad de la vivienda en las políticas urbanas, Brasil habría tenido solo una política de vivienda a partir de 1964. Sin embargo, el uso de recursos públicos para este asunto solo comenzó a ocurrir en 2009 a través del programa Minha Casa Minha Vida (MCMVP). Se centró en la construcción subsidiada de nuevas viviendas utilizando recursos públicos o mediante normas financieras menos costosas. En ese momento, la estrategia del gobierno federal implicaba una convergencia de las demandas sociales con la alternativa de enfrentar la crisis de 2008 mediante la adopción de medidas anticíclicas, con la construcción civil desempeñando un papel destacado en esta dinámica. Para comprender el tamaño de MCMVP, para octubre de 2018, ya se habían invertido alrededor de $ 115 mil millones de dólares en el programa, siendo Río de Janeiro el sexto estado que recibió la mayor cantidad de recursos. En el curso de su implementación, el discurso utilizado fue que la provisión de vivienda social estaría justificada como una alternativa viable que supuestamente dialogaría con las diversas dimensiones asociadas con el derecho a la vivienda. Sin embargo, a pesar de las promesas del gobierno federal, MCMVP contribuyó al crecimiento horizontal de las ciudades, por regla general, hacia las periferias de los centros urbanos y las áreas más pobres, una dinámica que se ha observado ampliamente en el país desde el comienzo del proceso de urbanización. Considerando este escenario, el presente trabajo tiene como objetivo analizar la implementación del programa, prestando especial atención al Estado de Río de Janeiro y su capital, en base a los datos solicitados al gobierno federal a fines de 2018. Dichos datos incluyen el número de unidades de vivienda contratadas, así como los montos involucrados, y considere tanto la variable de tiempo (por año), como la económica (por rango de ingresos atendidos por los proyectos) y territorial (para estados, ciudades, capitales estatales y área de planificación de la capital de Río de Janeiro). En el modelo analítico desarrollado, además de los montos totales invertidos en el país, solo se analizaron los datos que se refieren a los 10 estados más representativos (en número de unidades contratadas y recursos gastados). Con respecto a los municipios brasileños, solo se seleccionaron las capitales de los estados y aquellos con más de 100 mil habitantes, donde hay una mayor demanda de vivienda. Estos, a su vez, fueron categorizados considerando si pertenecían o no a un área metropolitana en particular. Finalmente, el análisis de la capital del estado de Río de Janeiro se realizó con base en las áreas de planificación definidas por el ejecutivo municipal. La observación del MCMVP a partir de este conjunto de datos tiene dos objetivos principales. Primero, para explicar los límites de la dimensión social de la política de vivienda pública en función de sus resultados verificados, especialmente en lo que respecta a la promoción del derecho a la ciudad. En segundo lugar, para ilustrar en qué medida el programa ha ayudado a intensificar el crecimiento horizontal de la capital hacia sus regiones periféricas y pobres. Con respecto al primero, el estudio indicó que, en el caso de Río de Janeiro, el MCMVP se usó principalmente en respuesta a los retiros realizados bajo el discurso de la preparación de la ciudad para megaeventos deportivos (por ejemplo, Juegos Olímpicos y Copa Mundial de la FIFA), limitando su incidencia bajo demanda preexistente de vivienda social. En el segundo, la ubicación de las viviendas sociales en el oeste y norte de la capital reitera las afirmaciones de que el programa habría estimulado el crecimiento de las periferias pobres de la capital. Sin embargo, fue posible observar algunos esfuerzos del ejecutivo municipal para limitar la incidencia de MCMVP, autorizando nuevos proyectos de vivienda solo en regiones con alguna infraestructura urbana. Los resultados reafirman la fuerza del emprendimiento frente a una narrativa del urbanismo social, es decir, una trampa de planificación urbana que aún no ha sido posible eliminar en Brasil.

Tot i la centralitat de l'habitatge en les polítiques urbanes, el Brasil hauria tingut només una política d'habitatge a partir de 1964. No obstant això, l'ús de recursos públics per a aquest assumpte només va començar a ocórrer el 2009 a través de el programa Minha Casa Minha vida (MCMVP). Es va centrar en la construcció subsidiada de nous habitatges utilitzant recursos públics o mitjançant normes financeres menys costoses. En aquest moment, l'estratègia de govern federal implicava una convergència de les demandes socials amb l'alternativa d'enfrontar la crisi de 2008 mitjançant l'adopció de mesures anticícliques, amb la construcció civil exercint un paper destacat en aquesta dinàmica. Per comprendre la mida de MCMVP, per a octubre de 2018, ja s'havien invertit al voltant de 115 $ mil milions de dòlars en el programa, sent Rio de Janeiro el sisè estat que va rebre la major quantitat de recursos. En el curs de la seva implementació, el discurs utilitzat va ser que la provisió d'habitatge social estaria justificada com una alternativa viable que suposadament dialogaria amb les diverses dimensions associades amb el dret a l'habitatge. No obstant això, tot i les promeses de govern federal, MCMVP va contribuir a el creixement horitzontal de les ciutats, per regla general, cap a les perifèries dels centres urbans i les àrees més pobres, una dinàmica que s'ha observat àmpliament al país des del començament del procés d'urbanització. Considerant aquest escenari, el present treball té com a objectiu analitzar la implementació de el programa, prestant especial atenció a l'Estat de Rio de Janeiro i la seva capital, en base a les dades sol·licitades a govern federal a fins de 2018. Aquestes dades inclouen el nombre d'unitats d'habitatge contractades, així com les sumes involucrats, i consideri tant la variable de temps (per any), com l'econòmica (per rang d'ingressos atesos pels projectes) i territorial (per a estats, ciutats, capitals estatals i àrea de planificació de la capital de Rio de Janeiro). En el model analític desenvolupat, a més de les sumes totals invertits al país, només es van analitzar les dades que es refereixen als 10 estats més representatius (en nombre d'unitats contractades i recursos gastats). Pel que fa als municipis brasilers, només es van seleccionar les capitals dels estats i aquells amb més de 100 mil habitants, on hi ha una major demanda d'habitatge. Aquests, al seu torn, van ser categoritzats considerant si pertanyien o no a una àrea metropolitana en particular. Finalment, l'anàlisi de la capital de l'estat de Rio de Janeiro es va realitzar amb base en les àrees de planificació definides per l'executiu municipal. L'observació de l'MCMVP a partir d'aquest conjunt de dades té dos objectius principals. Primer, per explicar els límits de la dimensió social de la política d'habitatge públic en funció dels seus resultats verificats, especialment pel que fa a la promoció de el dret a la ciutat. En segon lloc, per il·lustrar en quina mesura el programa ha ajudat a intensificar el creixement horitzontal de la capital cap a les seves regions perifèriques i pobres. Pel que fa a el primer, l'estudi va indicar que, en el cas de Rio de Janeiro, el MCMVP es va usar principalment en resposta als recessos realitzats sota el discurs de la preparació de la ciutat per megaesdeveniments esportius (per exemple, Jocs Olímpics i Copa del Món de la FIFA), limitant la seva incidència sota demanda preexistent d'habitatge social. En el segon, la ubicació dels habitatges socials a l'oest i nord de la capital reitera les afirmacions que el programa hauria estimulat el creixement de les perifèries pobres de la capital. No obstant això, va ser possible observar alguns esforços de l'executiu municipal per limitar la incidència de MCMVP, autoritzant nous projectes d'habitatge només en regions amb alguna infraestructura urbana. Els resultats reafirmen la força de l'emprenedoria enfront d'una narrativa de l'urbanisme social, és a dir, un parany de planificació urbana que encara no ha estat possible eliminar al Brasil.

Despite the centrality of housing in urban policies, Brazil would have had only a housing policy as of 1964. Nevertheless, public resources use for this matter only started occurring in 2009 through the Minha Casa Minha Vida program (MCMVP). Its focus was the subsidized construction of new housing using public resources or via less expensive financing rules. At that moment, the federal government's strategy implied a convergence of the social demands with the alternative of facing the 2008 crisis by adopting countercyclical measures, with civil construction playing a prominent role in this dynamic. In order to understand the size of MCMVP, by October 2018, about $115 billion dollars had already been invested in the program, with Rio de Janeiro being the sixth State that received the most resources. In the course of its implementation, the discourse used was that the social housing provision would be justified as a viable alternative that supposedly would dialogue with the various dimensions associated with the right to housing. However, despite the promises of the federal government, MCMVP contributed to the cities’ horizontal growth, as a rule, towards urban centers’ peripheries and poorer areas, a dynamic that has been widely observed in the country since the beginning of the urbanization process intensification. Considering this scenario, the present work aims to analyze the program’s implementation, giving special attention to the State of Rio de Janeiro and its capital, based on data requested to federal government at the end of 2018. Such data include the number of housing units contracted, as well as the amounts involved, and consider both the time variable (per year), as the economic (by income range served by the projects) and territorial (for states, cities, state capitals and planning area of the capital of Rio de Janeiro). In the analytical model developed, in addition to the total amounts invested in the country, only data referring to the 10 most representative states (in number of contracted units and resources spent) were analyzed. With regard to Brazilian municipalities, only the states’ capitals and those above 100 thousand inhabitants were selected - where there is greater demand for housing. These, in turn, were categorized considering whether or not they belonged to a particular metropolitan area. Finally, the analysis of the State capital of Rio de Janeiro was made based on the planning areas defined by the municipal executive. The observation of the MCMVP from this data set has two main objectives. First, to explicit the limits of the social dimension of public housing policy based on its verified results, especially in regard to the promotion of the right to the city. Secondly, to illustrate to what extent the program has helped to intensify the horizontal growth of the capital towards its peripheral and poor regions. Regarding the first, the study indicated that, in the case of Rio de Janeiro, MCMVP was mainly used in response to the removals made under the discourse of the city's preparation for sports mega events (e.g., Olympics and FIFA World Cup), limiting its incidence under pre-existing demand for social housing. On the second, the location of social housing in the west and north of the capital reiterates the assertions that the program would have stimulated the growth of the capital's poor peripheries. However, it was possible to observe some efforts of the municipal executive to limit the incidence of MCMVP, authorizing new housing projects only in regions with some urban infrastructure. The results reaffirm the strength of entrepreneurship against a narrative of social urbanism, i.e. a trap of urban planning which has not yet been possible to pull away in Brazil.