La ley 388 de 1997 en Colombia: algunos puntos de tensión en el proceso de su implementación

Abstract

La experiencia colombiana de expedición e implementación de la legislación de ordenamiento territorial y suelo constituye un buen ejemplo sobre el tipo de debates, tensiones y resistencias que en la coyuntura se movilizan en América Latina en este aspecto crucial de la gestión urbana. Varias décadas de esfuerzos para contar con un marco constitucional y legal que ha sentado bases consistentes para la intervención en el mercado del suelo y ha dotado a los gobiernos municipales de herramientas para contar con nuevas fuentes de financiación de la urbanización a partir de la movilización de plusvalías y para apoyar las políticas de vivienda de interés social, las ambientales o las de movilidad entre otras. La legislación ha sido precisada y desarrollada por una amplia e innovadora jurisprudencia, en particular producida por la Corte Constitucional y desde principios de 2000, cuando empezaron a ser aprobados los planes de ordenamiento, atraviesa la etapa más difícil de implementación a nivel municipal, donde se enfrentan problemas que van desde la definición de competencias para adoptar decisiones políticas en este campo, el fuerte arraigo patrimonialista en relación con la propiedad del suelo; hasta la construcción de capacidad institucional pública y privada y la adaptación a un cambio fuerte en las reglas de juego relacionadas con la asignación de las normas de uso y edificabilidad. Tomando en cuenta que la Ley de Desarrollo Territorial llegó el año pasado a sus diez años de vigencia sin mayores modificaciones, el artículo examina tanto los contenidos jurídicos como los puntos de discusión y tensión de este proceso centrado en tres aspectos: 1) las relaciones entre niveles de gobierno o la distribución de competencias, 2) el régimen jurídico-urbanístico de la propiedad a partir de la revisión del significado y alcance de la función social de la propiedad y 3) la articulación entre políticas de suelo y políticas de vivienda de interés social. El artículo aporta elementos para la discusión sobre las mejores condiciones de intervención en el mercado del suelo en las ciudades latinoamericanas dadas sus particulares condiciones en términos de exclusión, desigualdad o inequidad.

The Colombian experience of issuing and implementing legislation for land use and soil is a good example on the type of discussions, tension and resistance at the juncture that are mobilized in Latin America in this crucial aspect of urban management. Several decades of efforts to have a constitutional and legal framework that has laid the groundwork for consistent intervention in the land market and has given municipal governments have tools for new sources of financing of urbanization from the mobilization capital gains and to support policies for social housing, environmental or mobility among others. The legislation has been clarified and developed by a wide and innovative jurisprudence, in particular produced by the Constitutional Court and since early 2000, when management plans began to be approved, going through the most difficult stage of implementation at the municipal level, where face problems ranging from the definition of powers to take political decisions in this area, a strong attachment patrimonial in connection with the land until the construction of public and private institutional capacity and adaptation to a sharp change in the rules of the game related to the allocation of the rules of use and build. Taking into account that the Law on Territorial Development arrived last year to its ten years of operation without major changes, the article examines both the contents and legal points of discussion and tension of this process focused on three aspects: 1) the relationship between levels of government or the distribution of powers, 2) the legal-urban regime of property from the revision of the meaning and scope of the social function of property and 3) the relationship between land and housing policies of social interest. The article provides elements for discussion on best position to intervene in the land market in Latin American cities due to their particular conditions in terms of exclusion, inequality and inequity.

L’experiència colombiana d’expedició i implementació de la legislació d’ordenació territorial i sòl constitueix un bon exemple sobre el tipus de debats, tensions i resistències que en la conjuntura es mobilitzen a Amèrica Llatina en aquest aspecte crucial de la gestió urbana. Vàries dècades d’esforços per comptar amb un marc constitucional i legal que ha assentat les bases consistents per la intervenció del mercat del sòl i ha dotat als governs municipals d’eines per comptar amb noves fonts de finançament de la urbanització a partir de la mobilització de plusvàlues i per recolzar les polítiques d’habitatge d’interès social, les ambientals o les de mobilitat, entre altres. La legislació ha estat precisada i desenvolupada per una àmplia i innovadora jurisprudència, en particular produïda per la Corte Constitucional i des de principis del 2000, quan comencen a ser aprovats els plans d’ordenació, travessa l’etapa més difícil d’implementació a nivell municipal, on s’enfronten problemes que van des de la definició de competències per adoptar decisions polítiques en aquest camp, el fort arrelament patrimonialista en relació amb la propietat del sòl; fins la construcció de capacitat institucional pública i privada i l’adaptació a un fort canvi en les regles de joc relacionades amb l’assignació de les normes d’ús i edificabilitat. Tenint en compte que la Llei de Desenvolupament Territorial va arribar l’any passat als seus deu anys de vigència sense grans modificacions, l’article examina tant els continguts jurídics com els punts de discussió i tensió d’aquest procés centrar en tres aspectes: 1) les relacions entre nivells de govern o la distribució de competències; 2) el règim jurídic-urbanístic de la propietat a partir de la revisió del significat i abast de la funció social de la propietat; 3) l’articulació entre polítiques de sòl i polítiques d’habitatge d’interès social. L’article aporta elements de discussió sobre les majors condicions d’intervenció en el mercat del sòl en les ciutats llatinoamericanes donades les seves particulars condicions en termes d’exclusió, desigualtat o iniquitat.