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EL ESTADO EN LA DEFINICIÓN TERRITORIAL DE LA ARGENTINA DEL SIGLO XIX
Introducción: el debate sobre la cuestión frontera y el aporte de una perspectiva territorial.
La cuestión frontera en Argentina ha tenido peculiaridades en relación a otros procesos, desde el más clásico de Estados Unidos y Australia, donde el Estado tendría un rol más activo en el desarrollo nacional, hasta Chile donde habría más hegemonía de una clase aristocrática. La vinculación entre Estado y Sociedad ha sido en Argentina más compleja y esta tensión se observa en el proceso de construcción del territorio nacional.
El proceso de fundación de pueblos en la Argentina del siglo XIX, sus planos, conflictos y desarrollos futuros, no son independientes de los modos en que se ha avanzado, en los aspectos jurisdiccionales, legales, disciplinares y técnicos, en la ocupación de los espacios que estaban más allá de la frontera con el indio, donde el Estado no tenía aún control efectivo. En este sentido a estas variables me interesa articular la cuestión frontera, problemática a mi entender demasiado replegada a un área de la historiografía, a fin de aportar a la necesidad de una mayor historización de este momento fundante para la construcción de la modernidad en Argentina, y entretejer con otros materiales e historias aquello que en este trabajo denominaremos territorio.
La última historiografía es sintomática de la necesidad de pensar la frontera más allá de un lugar físico, una línea móvil o una franja, para considerarla como construcción, representación y experiencia práctica[2]. La frontera se constituye entonces en un espacio histórico donde se manifiestan aspectos centrales para comprender las múltiples dimensiones que integran la emergencia del mundo moderno, tanto desde arriba, en las construcciones del Estado y sus instrumentos legales, disciplinares y técnicos, como desde abajo, la tensiones y conflictos que evidencian las complejas relaciones entre sociedad y territorio en el mundo rural, en el umbral de las fundaciones de las ciudades modernas.
Me propongo indagar en la construcción de esta matriz territorial móvil, compleja y también ambigua sobre la que se han ido constituyendo los pueblos y la ciudad moderna. Así, considero sustancial invertir el sentido de análisis ciudad-territorio para centrarme en el segundo. La noción de territorio que me interesa trabajar no es entonces la superficie física sobre la que acontecen los hechos, no se trata de un simple escenario, sino como estructurante y estructurado por la sociedad. Adhiero así a una conceptualización de territorio como relación, armado con una compleja y conflictiva red de interdependencias entre geografía natural, instituciones, jurisdicciones, legislación, grupos y prácticas sociales, formas de acceso a la propiedad, etc. Así, desde esta dimensión, e invirtiendo el sentido más usual de análisis, Estado-territorio, me interesa apuntar a iluminar aspectos que aporten al conocimiento de los conflictos y contradicciones del proceso de formación del Estado en este momento fundante.
Este artículo se plantea la siguiente pregunta: ¿Cómo operó el Estado como regulador en la definición territorial? En ese marco me interesa indagar la incidencia de las emergentes estructuras jurídico-políticas y legales en la construcción del territorio moderno y la fundación de pueblos entre mediados del siglo XIX y principios del siglo XX. Focalizaré el análisis en la provincia de Buenos Aires, espacio considerado como laboratorio, pionero de las primeras experiencias que luego se extenderán al resto del país con los nuevos territorios nacionales en la expansión de la frontera.
Plano 1: Provincia de Buenos Aires a principios de siglo XIX.
Fuente: Mateo, José: Población, parentesco y red social en la frontera. Lobos en el siglo XIX, UNMdP, Mar del Plata, 2001.
I. El control del vacío: el territorio desde la perspectiva político-administrativa
La primera mitad de siglo XIX: compulsivo avance jurisdiccional sobre una frontera móvil y precaria.
La división política del Estado Federal Argentino se ha constituido por provincias, partidos y municipios. En el mismo orden podría ser el equivalente de regiones, provincias y comunas para el caso de Italia. No se puede focalizar la problemática de la construcción jurisdiccional sin algunas definiciones previas.
“Provincia” era la denominación genérica que se daba a la forma de división territorial para la administración en las colonias en América del Sur, cada jurisdicción territorial en el nuevo mundo proviene del derecho hispano-indiano[3]. Así en el período hispánico los dominios de ultramar configuraban un estado dividido en provincias. No obstante, cada Intendencia-Provincia tenía un mayor alcance, ya que estaba conformada por varias de las que actualmente son provincias y que en el año 1853 habrían de dar lugar al Estado Federal Argentino con la sanción de la Constitución Nacional. En este contexto, la denominación "partido" (similar a la provincia en Italia), designa a las unidades político-administrativas menores en que se subdividen las provincias y su creación es propuesta al poder ejecutivo por los organismos políticos y técnicos de la jurisdicción provincial: el Departamento Topográfico de la Provincia de Buenos Aires (1826)[4].
Hacia principios del siglo XIX la población en la jurisdicción de lo que sería la provincia de Buenos Aires, se concentraba al norte del río Salado (plano 1), con 49.737 habitantes en la ciudad de Buenos Aires y 42.557 habitantes en la campaña próxima en el año 1815, con un supuesto vacío al sur del río Salado con 132 habitantes. Entre 1815 y 1838 toda la región al norte contenía aproximadamente el 50 % de la población total[5].
¿Cómo se definía la estructura jurisdiccional del territorio a principios de siglo XIX? Buenos Aires, manifiesta en forma extrema esta falta de relación entre la dimensión jurisdiccional que constituye al territorio y su control real. El análisis de los límites de la jurisdicción (plano 1) permite observar este aspecto: el área abarcaba desde la ciudad de Colonia del Sacramento en la Banda Oriental del Río de La Plata, Paysandu y Entre Ríos al Norte, luego Melincué y, hacia el oeste, una línea imaginaria que llega hasta las Sierras de Tandilia, luego siguiendo este accidente geográfico hasta su desembocadura en el océano en el actual cabo corrientes (Mar del Plata).
Las divisiones iniciales de la campaña en pagos o parajes tenían que ver con la magnitud y la imprecisión de los límites, de los que derivaban constantes problemas de jurisdicciones[6]. En 1821 se suprimieron los cabildos y los alcaldes, el juez de paz concentró entonces atribuciones de carácter político, judicial y administrativo. Los partidos se dividían en jurisdicciones menores, los cuarteles, que disponían de alcaldes que asistían al Juez de Paz. Había 20 partidos al fin del periodo colonial, fundamentalmente al norte del río Salado, luego siguió una progresiva subdivisión que avanzó según una lógica que parecía tener una relativa relación con los movimientos de la frontera.
indicación de períodos más significativos según acciones al sur del Río Salado.
| Períodos | Total de Partidos |
| 1825 | 28 |
| 1827 | 31 |
| 1832 | 32 |
| 1839 | 45* |
| 1845 | 46 |
| 1854 | 47 |
| 1855 | 51 |
| 1862 | 52 |
| 1864 | 54** |
| 1865 | 60 |
| 1866 | 72*** |
| 1874 | 74 |
| 1879 | 75 |
| 1880 | 78 |
| 1882 | 80 |
| 1913 | 108 |
* 36 partidos al norte del río Salado y 9 partidos al sur.
** 45 partidos al norte del río Salado y 9 partidos al sur.
*** 45 partidos al norte del río Salado y 27 al sur.
Fuente: Elaboración a partir de fuentes de la Dirección General de Estadística
de la Provincia de Buenos Aires.
Lo que se observaba en el plano de principios de siglo XIX se puede ver también en otro registro, legal y homologable en cuanto avanzaba en una legitimación de posesión por parte del Estado en áreas del sur del Salado, que no tenían aún control efectivo. La existencia primitiva y la creación de nuevos partidos se deduce en muchos casos del nombramiento de jueces de paz, comandantes militares u otras autoridades locales[7]. Según datos del cuadro 1, los momentos de máxima expansión en la creación de partidos al sur del Salado son 1834-1839 y 1864-1866, particularmente el último periodo.
En 1839 fueron creados nueve partidos nuevos al sur del río Salado, cuando la gran extensión del mundo rural de las pampas al sur del Salado según datos censales no alcanzaba a los 10.000 habitantes. Se aprueba su demarcación entre el Salado, río Quequén y Sierra de Tandil y Tapalqué. Se subdivide Monsalvo en cuatro partidos, Tandil en dos y Dolores en tres. Es decir que sólo había tres partidos al Sur del Salado antes de 1839. Esto implica que, en 1839, el territorio en su dimensión jurídico-política no avanza sobre el límite establecido por la jurisdicción de Buenos Aires a principios de siglo (Plano 1), sino que complejiza y subdivide el gran espacio físico que llegaba a este cordón serrano y al río Quequén. Los límites hacia el sur eran dados por accidentes geográficos de rios y sierras que ponían borde a la extensión horizontal de la pampa. Es importante ver el avance progresivo de este proceso de subdivisión jurisdiccional en relación a una frontera muy móvil y precaria en cuanto a su demarcación y donde se pone de manifiesto la voluntad de legislar sobre una extensa geografía que aún no se controlaba en forma efectiva. A modo de ejemplo se puede señalar una lista de partidos al sur del río Salado, ordenados en orden cronológico de fundación:
| Partido | Año de creación |
| Dolores | 1818 |
| Azul | 1829 |
| Saladillo | 1839 |
| Maipú | 1878 |
| Maipú, antes Monsalvo | 1839 |
| Tandil | 1839 |
| Tapalqué | 1839 |
| Lobería | 1839 |
| Mar Chiquita | 1859 |
| Nueve de Julio | 1864 |
| General Madariaga, antes Tuyú | 1865 |
| Ayacucho | 1865 |
| Bahía Blanca | 1865 |
| Balcarce | 1865 |
| Necochea | 1865 |
| Tres Arroyos | 1865 |
| Lincoln | 1865 |
| Rauch | 1865 |
Fuente: elaboración propia a partir de fuentes del
Boletín de Dirección General de Estadística de la Provincia de Buenos Aires.
Esta tensión por el control se hace más evidente y se extrema hacia mediados de la década del sesenta del siglo XIX. En 1833, durante la presidencia de Juan Manuel de Rosas[8], la frontera ya se había extendido al sur hasta el río Negro, pero aproximadamente en coincidencia con el momento de su caída, en 1852, la frontera sufrió un virulento retroceso hasta el citado cordón serrano de Tandil y hasta Chivilcoy, Chacabuco y Pergamino al norte de la provincia.
Sin embargo, por el año 1865[9], aún con este retroceso se manifiesta otro momento de fuerte expansión e incorporación de tierras. La frontera jurisdiccional se expande hacia el sur y al oeste con la creación de nuevos partidos -según las líneas de frontera aún dentro de área del indio (frontera 1877) (plano 2)- de dimensiones cada vez mayores. Se crean así nuevos partidos como Lincoln y 9 de julio al oeste y Necochea, Tres Arroyos y Bahia Blanca al sur, hasta perderse en el infinito de la pampa (plano 3). El plano de división de partidos no ha sufrido grandes modificaciones desde 1866, sólo el agregado de seis partidos en catorce años (1866-1880), mientras que, entre 1864 y 1866, se fundan 18 partidos nuevos en solo dos años, la cantidad de partidos al sur del río Salado pasa de 9 a 27, y el número al norte en la región del río de la Plata permanece constante en 45 partidos (cuadro 1). Este proceso institucional se confirma con la designación de autoridades y la previsión de tierras para crear pueblos[10].
El gran problema argentino es la “extensión”. Según el primer censo del año 1869, para una superficie aproximada de 1.130.500 km2, la Provincia de Buenos Aires contaba con una población total de 307.761 habitantes, de los que 218.678 se registraban como población rural. Esta provincia comprendía entonces a toda al Patagonia, con el “partido” de Patagones que según los datos censales tenía 877 habitantes para aproximadamente 820.000 km2 de superficie[11].
Tal como se observa, hay un virulento accionar en la construcción jurisdiccional del territorio, aún cuando esta proyección es muy precaria por la problemática de la frontera indígena.
Plano 2: Partidos y movimientos de líneas de frontera en 1865.
Fuente: Archivos de Geodesia de La Plata.
Plano 3: Ampliación en plano 2, zona de frontera sur.
Del debate sobre la cuestión frontera en la segunda mitad del siglo XIX a la Ley de Avellaneda.
¿Qué claves aportan la lectura de estos datos? ¿Cómo explicar esta compulsiva acción del Estado en un lapso temporal tan breve y en ese momento preciso?
En primer lugar, este proceso no es ajeno al debate político y económico sobre la cuestión frontera, que podría haber tenido un punto de inflexión a partir de la primera mitad del siglo XIX. Conviene una breve historización del problema frontera para situar la argumentación. A partir de 1813 se consideró el problema de la frontera, pero sin una política pública clara. Sus variaciones estaban ligadas a la expansión ganadera y a los intereses económicos de grupos de la elite de la provincia. La vinculación entre Estado y hacendados implicó mutuas exigencias y conflictos. La creación de un ejército privado destinado al cuidado de la frontera, que ha estudiado Diana Duart, es un indicio, y también una manifestación extrema, de las tensiones políticas del momento que terminaron con la creación de la Provincia de Buenos Aires en 1820[12]. La frontera ganadera era un problema sustancial y relevante para la economía, pero esto no significaba que hubiera una política pública.
Los discursos optimistas del presidente Rivadavia no coincidían con la experiencia. Con una línea de fortines muy separados, el problema era la seguridad y la precariedad. En ese sentido, más que una política definida, dominaron los diagnósticos, pero sin un posicionamiento definido respecto al indio, que oscilaba entre ideas de exterminio y otras más civilizadoras. Desde los años 1820 y hasta 1852, de la caída del gobierno de Rosas, la frontera tuvo un período de paz muy débil, sólo sostenida por la negociación con el indio. En ese marco, se seguía repartiendo la tierra. Un pequeño número de personas se benefició por la ley de enfiteusis (1822), que no establecía límites a las tierras a otorgar, y que permitió su paso a la condición de propietarios entre 1836 y 1838. Era un orden sin control real, la paz y la guerra dependían de las estrategias y alianzas del indio y del cristiano, y de su funcionalidad política. Este orden aparente terminó con la caída de Rosas, que supuso el reinicio de la violencia en la frontera y la urgencia de una resolución del problema.
Plano 4: División territorial en Chivilcoy.
Fuente: Vitalone, C: Cuadrículas Bonaerenses, Anales Linta 93, CIC, La Plata, 1993.
Fuente primaria: Registro gráfico 1864, Archivos de Geodesia de La Plata.
Desde mediados del siglo XIX, los debates políticos y conflictos sobre las tierras públicas testimonian una conciencia histórica de la debilidad del pensamiento respecto a la frontera y del efecto de los conflictos políticos internos sobre la percepción de esta cuestión. Quizás el desafío que se presenta a mediados del siglo XIX sea el siguiente: ¿cómo construir un sistema de poder capaz de sustituir al que había sido desplazado con Rosas? Sólo existía un acuerdo sobre la necesidad de un nuevo rumbo. En ese marco había una mayor determinación sobre la urgencia en controlar el desierto y construir la nación. Siguiendo la perspectiva de Halperin Donghi[13] para interpretar este momento de la cuestión frontera, el acuerdo sobre el camino a seguir era mucho menos claro y homogéneo de lo que se supone. En ese sentido, y como una señal de esta situación, son significativas las diferencias entre los proyectos de Alberdi y el futuro presidente Sarmiento. En el año 1853 se perfilaban en el debate dos formas de ver el problema de la organización nacional[14]. Reconocían y aceptaban una misma realidad socio-política, la tendencia a la monarquización del ejecutivo, la centralización de las decisiones en el gobierno federal y las oligarquías provinciales, pero planteaban caminos y referentes distintos para el desarrollo del país.
El modelo de América del Norte era el referente de Sarmiento. Así, su apuesta era por un presidente republicano, una visión descentralizada de la política donde los municipios tendrían un rol sustantivo en la expresión ciudadana, la educación y un acceso equitativo a la tierra rural disponible: “es la sociedad en relación al suelo, es la tierra, las cosas, las calles y las familias consideradas como una sola cosa”[15]. Chivilcoy (plano 4) fue en ese sentido la manifestación más clara del punto de vista de Sarmiento, entonces Ministro del presidente Mitre, de sus ideas edificadas sobre el referente de la democracia rural americana[16]. Frente a esta posición, Alberdi, privilegiaba el orden político y la ley. Estaba convencido que el progreso vendría por el cambio demográfico y económico, sólo posible mediante la inmigración y un poder ejecutivo fuerte: “...sin la autoridad que hace respetar la ley, es imposible la libertad, que no es más que la voluntad ejercida en la esfera de la ley”[17]. Por un lado, en el legalismo del primero, una monarquía disfrazada de república y, por el otro, las insuficiencias del modelo francés y la apuesta al americano, y la perspectiva de la campaña como problema político y social.
Después de este debate, Sarmiento inició un importante camino político, fue presidente entre 1868 a 1874. Alberdi, de menor tenor, llegó a ser diputado por la provincia de Tucumán en el año 1880. Más allá de algunas experiencias puntuales, estas ideas no produjeron los resultados esperados. La industrialización no llegó con la inmigración, ni generó el cambio imaginado por Alberdi, ni tampoco le fue posible a Sarmiento, como presidente, construir la matriz institucional que teorizaba. Finalmente, estos posicionamientos ideológicos se disolvieron progresivamente en instrumentos legales y técnicos que legitimaron a un Estado conservador que se disoció cada vez más del complejo mundo social de la frontera. En mi hipótesis, una expresión extrema de este proceso se encuentra en las ambigüedades y contradicciones de la denominada Ley de Avellaneda del año 1876. Los contenidos de esta ley y sus consecuencias en la impronta territorial lo ilustran y confirman. Argumentaré sobre la Ley de Avellaneda en el próximo apartado.
II. La frontera como un Block en blanco: sustitución e invención territorial
La construcción legal de la segunda mitad del siglo XIX y la cuadrícula territorial.
Los postulados dominantes del discurso científico (Laplace, Gauss, Darwin) han tenido entre sus contenidos más sustanciales la idea de repetición y regularidad. La representación del mundo como regularidad ha tenido una fuerte impronta en las distintas disciplinas del conocimiento, tanto en las ciencias exactas y naturales, las ingenierías, como en las ciencias que se ocupaban de analizar los fenómenos sociales. En este último caso me interesa destacar la construcción de regularidad estadística en los censos nacionales de población del siglo XIX[18]. El ideario de los ingenieros era deudor de esta visión y en este sentido la cuadrícula encarna en forma extrema estos atributos[19]. Estos preceptos tienen su impronta ejecutiva tanto en el rol técnico disciplinar del Departamento Topográfico (1826), que como he señalado en el apartado precedente tenía la responsabilidad de todas las operaciones territoriales (registros gráficos de tierras públicas y privadas, formación de profesionales agrimensores, mensura de pueblos...etc), como también en la construcción legal[20]. Me interesa indagar en este último aspecto, por entender que es donde se construyó y se verificó esta voluntad del Estado que, a la vez que se construía a sí mismo, se proyectaba sobre los nuevos territorios, dejando la impronta fundante del territorio moderno que signó la emergencia y crecimiento de las ciudades en el siglo XX. Retomo ahora algunos aspectos de la que considero la construcción legal más importante de la segunda mitad del siglo XIX: la ley 817 del 19 de octubre de 1876, denominada Ley de Avellaneda. Siguiendo mi línea de argumentación, me centraré en algunos aspectos referidos a la forma de legislar tanto sobre tierras aún no conquistadas como sobre los nuevos territorios ganados al indígena.
Gráfico 1a-1b: gráficos en escala de secciones cuadradas según ley 817 (1876)
Fuente: leyes nacionales.
Gráfico 1c: gráficos en escala de subdivisión cuadrícula americana.
Fuente: Benévolo, L,: La ciudad europea, Crítica, Barcelona, 1993.
Teniendo como marco esta ley, se propuso la sección cuadrada, utilizada en el mismo sentido que la denominación de áreas o lotes. Sobre esta base, se construyó la legislación para las provincias. En ese contexto legal, la Ley 947 (1878), Linea de frontera contra los indios sobre la margen izquierda de los rios Negro y Neuquén, es un claro ejemplo sobre la forma de legislar sobre tierras aún no conquistadas. Se delimitaban las tierras al exterior de las fronteras (art. 3) y se establecía una mecánica de venta de tierras otorgando 4000 títulos en tierra de 400 pesos fuertes cada uno. Cada lote tendría 10.000 ha (art. 8) (gráfico 1b) y no podrían adjudicarse a una misma persona más de tres áreas (el subrayado me corresponde) (art. 10). Todo parecía estar previsto, en un marco jurídico definido previamente y con rigor. Así se realizó la división en cuatro secciones al sur y oeste de la provincia de Buenos Aires (plano 5). Sobre esta matriz se pensaron las nuevas fundaciones de ciudades, donde en los cuatro lotes centrales se delimitó el lugar para la fundación de pueblo (gráfico 1a). Luego, también en el marco de la Ley de Avellaneda, la Ley 1532 sobre Organización de territorios nacionales (1882), que dividía el territorio argentino en nueve gobernaciones, construyó el dispositivo legal para la administración y control de esas tierras, y confirmaba esta lógica de subdivisión con la suficiente generalidad de enunciación como para dar lugar a manejar las dimensiones de las secciones. Por ejemplo el art. 2: El poder ejecutivo podrá subdividir las gobernaciones en las secciones que aconsejaran las conveniencias generales, designándoles sus capitales respectivas, en la Pampa (1882), las secciones mayores han llegado al millón de hectáreas (gráfico 1d).
Las diferencias en relación a la escala del modelo americano son muy elocuentes. La sección máxima del modelo americano era de 41,5 km2, subdividible en 64 partes iguales (gráfico 1c), mientras que en la Ley 817, establecía secciones máximas de 400 Km2. Se siguió en el aspecto técnico la lógica de subdivisión de la grilla del modelo americano que defendía Sarmiento para el mundo rural (gráfico 1 C), pero el modo de su utilización favoreció la especulación, tal como lo atestigua la legislación posterior sobre tierras de fronteras y territorios nacionales. El área mínima era de 10.000 hectáreas y recordemos que un comprador podía adquirir hasta tres áreas: 30.000 hectáreas[21]. No solo las dimensiones de las secciones de la grilla fueron variables, sino que tampoco se cumplió con el máximo, ya muy magnánimo por parte del Estado, de 30.000 hectáreas por persona. Las tierras podían ser otorgadas en concesiones gratuitas a empresas privadas, con dudosos controles posteriores.
Plano 5: Secciones cuadradas al sur de la provincia de Buenos Aires.
Fuente: Vitalone, C: Cuadrículas Bonaerenses, Anales Linta 93, CIC, La Plata, 1993.
Fuente primaria: Registro gráfico 1890, Archivos de Geodesia de La Plata.
Así, la ley 817 autorizaba las siguientes formas de colonización: “directa por el Estado en territorios nacionales y en tierras cedidas por los gobiernos de las provincias; indirecta, sirviéndose de empresas particulares en tierras ya mensuradas y divididas, o en lugares que no hubieran sido explorados; por iniciativa individual; por gobiernos provinciales estimulados por el gobierno de la nación y por particulares amparados por el gobierno”[22]. En este sentido son elocuentes algunos números: entre 1876 y 1903, en veintisiete años, el Estado entregó a 1843 personas una cantidad aproximada de 41.787.923 hectáreas, que superaba la tercera parte de la superficie de los nuevos territorios nacionales (plano 6). Aproximadamente 24 personas concentraban entre un mínimo de 150.000 y un máximo de 650.000 hectáreas cada una. Quince personas contaban entre 100.000 y 150.000 hectareas y 38 personas habían adquirido cada una entre 70.000 y 80.000 hectareas.[23]
Plano 6: Nuevos territorios nacionales ganados al indio.
Fuente: Atlas de desarrollo territorial de la Argentina, OIKOS-CONICET, Madrid, España, 1981.
III. Discusión: la específica historicidad de la cuadrícula territorial argentina.
La campaña de la provincia de Buenos Aires se presenta así como laboratorio de modernidad, con instrumentos legales y disciplinares que se aplicaron luego en los nuevos territorios. Cómo he señalado en los apartados anteriores, el análisis de dispositivos jurisdiccionales y legales de definición territorial tienen mucho que decir sobre la historia del territorio. No obstante, nos ha interesado aquí invertir el sentido más usual de análisis e indagar el proceso de definición territorial en la construcción de Estado. Un primer paso ha sido indagar en la definición de lo que podríamos denominar la dimensión político-administrativa del territorio de la provincia de Buenos Aires: los partidos. Tal como lo demuestran los resultados del apartado I de este trabajo, la ocupación al sur del río Salado fue progresiva entre 1839 y 1864, luego entre 1864 y 1866 se desarrolló un fuerte proceso de definición jurisdiccional, se fundaron 18 partidos en sólo dos años, y el número de partidos al sur del río Salado pasó de 9 a 27. ¿Qué nos dice esta intensa y concentrada acción de control y definición territorial a partir de la construcción de partidos?
Además del argumento expuesto en el apartado I, que sitúa este proceso en la problemática de la frontera a mediados de siglo XIX, no se puede comprender esta fuerte acción en el plano de definición de jurisdicciones político-administrativas si no se encuadra en otro proceso a nivel provincial y de construcción del Estado Federal. En este sentido, en mi hipótesis, este avance jurisdiccional no remite sólo a una lógica administrativa de control y definición territorial, sino que también debe comprenderse en el marco de un fuerte impulso localista y vocación de autonomía provincial en Argentina, tal como lo testimonian las tensiones históricas y las guerras internas que culminaron con el triunfo de Buenos Aires en 1861 en la batalla de Pavón. En 1862 se señala el inicio, con el presidente Bartolomé Mitre, de lo que se denomina en la historiografía argentina como la primera presidencia (según la tradición liberal entre 1862-1880) donde se funda el Estado Nacional. En relación con este momento preciso, es muy sugerente observar que, a partir de 1862, los gobernadores de las provincias tienen jurisdicción en el interior del territorio de la frontera con el indígena; en el exterior, lo que serían territorios nacionales, esta sujeto a jurisdicción del gobierno nacional a través del Ministerio de Guerra de la Nación. Asimismo, tal como se observa en el registro gráfico de la provincia de Buenos Aires del año 1864, los límites geográficos de las provincias y los interprovinciales estaban aún en estado indefinido. Por ejemplo, el partido de Patagones, de la provincia de Buenos Aires abarcaba la extensión de toda la Patagonia (plano 7).
Este proceso de definición, aún sin guerras, no fue pacífico. Las tensiones con las provincias no desaparecieron, y el avance del Estado Nacional sobre los territorios nacionales tuvo continuidad hasta mediados de siglo XX[24]. La condición para constituirse en provincia era alcanzar los 60.000 habitantes. Aunque existían provincias que estaban en condiciones de constituirse en autónomas, resulta significativo que hasta mediados de siglo XX, siguieran como territorios nacionales en la categoría de gobernaciones dependientes de Buenos Aires[25].
Plano 7: extensión del Partido de Patagones, provincia de Buenos Aires, año 1864.
Fuente: Registro Gráfico de la Provincia de Buenos Aires, Archivos de Geodesia de La Plata.
Los resultados del apartado 2, permiten también observar la acción formativa del mismo Estado. La presión provincial sobre nuevos territorios en el plano jurisdiccional muestra un Estado que se construía a sí mismo, al tiempo que desplegaba la burocracia estatal político-administrativo necesaria para la propuesta de los nuevos partidos. Fue en este sentido significativa la consolidación de organismos disciplinares y técnicos de organización territorial como el Departamento Topográfico de la provincia de Buenos Aires.
Retomando ahora el segundo aspecto central de este trabajo ¿Cómo situar y cuál es la importancia de la grilla territorial en este proceso? En primer lugar, la grilla surgió de una Ley Nacional. A diferencia de los partidos, una división político-administrativo en la jurisdicción provincial, la grilla constituía una forma de división catastral que dividía el territorio nacional en secciones cuadradas. No obstante, su significación va mas allá de la cuestión técnica de ordenamiento territorial, enlaza con las argumentaciones precedentes. La hipótesis que me interesa presentar en esta discusión es que la grilla ha jugado un rol central en las estrategias de Estado por el avance y control sobre los nuevos territorios, en aspectos económico-financieros, socio-políticos y urbanísticos, trascendiendo la temporalidad que investigamos.
En relación a la dimensión financiera, los materiales que surgen del segundo apartado de este artículo son elocuentes. Las leyes para comercializar tierras de frontera, con la venta otorgando títulos de secciones cuadradas de 10.000 hectáreas. La Ley 947 (1878), en la línea de frontera contra los indios sobre la margen izquierda de los ríos Negro y Neuquén al sur de argentina. Las extensiones de territorio de la Patagonia que, en la forma de grandes secciones cuadradas, fueron situadas, medidas, vendidas o en otros casos regaladas. Un instrumento rápido y efectivo para disponer de los nuevos territorios ganados al indio que aseguraban ingresos a un Estado con presiones derivadas de la crisis económica y financiera. Recordemos que el déficit de 94.000.000 de pesos en la balanza comercial entre 1873 y 1875, y que la Ley de Avellaneda es del año 1876. [26]
Plano 8 : Resistencia (Chaco), ampliación de planta urbana entre 1916 y 1970.
Fuente: Randle, P: Atlas de desarrollo territorial de la Argentina, OIKOS-CONICET, Madrid, España, 1981.
Plano 9: Paraná (Entre Ríos), ampliación de planta urbana entre 1880 y 1970.
Atlas de desarrollo territorial de la Argentina, OIKOS-CONICET, Madrid, España, 1981.
Respecto de la dimensión socio-política, además de facilitar el control del Estado de los nuevos territorios nacionales, la ley 876 favorecía y creaba el dispositivo para el manejo indiscriminado e incontrolado de la tierra en las distintas provincias. Esta Ley era funcional para los terratenientes y para las elites locales de las distintas provincias. Favoreció la concentración de tierras en las provincias y dejó librado a los terratenientes los negocios inmobiliarios, y a partir de ello, el control político de los municipios y el desarrollo productivo de cada región. La cuadrícula, más que una matriz pasiva, o soporte de estos procesos, fue constitutiva de estas estrategias. La Pampa se puede citar como un caso pionero de aplicación de la grilla territorial a gran escala en Argentina.[27]
Por último la dimensión urbanística. Esta matriz territorial de escala geográfica, fue mucho más que una forma de regular los territorios de la frontera. Sobre esta trama se pensaron las fundaciones de pueblos del siglo XIX y se construyó la ciudad del siglo XX, si bien su impronta ha sido más fuerte en los nuevos territorios nacionales (plano 6) anexados al Estado según ley nacional del año 1882[28], tanto al sur de la provincia de Buenos Aires (plano 5), en la Pampa (gráfico 1d) y región norte de la Patagonía[29], como al norte en el Chaco (plano 8)[30]. Pero esta lógica no se manifiesta solo en nuevos territorios sino que también se imprime sobre fundaciones previas regulando y anticipando su desarrollo futuro, entre otros a modo de ejemplo podemos citar el caso de Paraná en la provincia de Entre Ríos, fundación del siglo XVIII. En la ciudad de Paraná, más allá de los ríos, de la división en lonjas de la tierra que caracteriza la tradición económica de los partidos con ríos y arroyos, se superpone la cuadrícula a la compleja red fluvial, topográfica y de división catastral de la tierra (plano 9). Es la demostración gráfica más clara de esta operación de sustitución que desplazaba las premisas originales, sostenidas por los primeros ingenieros del Departamento Topográfico (1826), partidarias de la necesidad de un conocimiento específico y una exploración de los territorios como fundamentos para la posterior colonización.[31]
La cuadrícula disolvía así diferencias, cubría la realidad topográfica, geográfica y social dibujando con su manto de neutralidad y aparente equidad otro orden. Las grandes secciones inventaban otro territorio que se superponía al existente en una voluntad de sustitución de su realidad.
Una lectura directa a partir del modelo americano que defendía Sarmiento, implicaría una reducción del sentido de esta matriz territorial. Como así también, la interpretación de la impronta del ideario de los ingenieros del siglo XIX resultaría a mi entender insuficiente para dar cuenta de las concepciones ideológicas que vehículiza. Tal como se observaba en el final del apartado anterior, la Ley 817 daba marco a todas las posibilidades de colonización, públicas y privadas, privilegiando la eficacia de los resultados. La cuadrícula territorial y su escala, se inscriben en este marco legal, vigente por más de treinta años, cuyo eclecticismo resultaba operativo a las urgencias que enfrentaba el Estado. Así, las puertas que se abrieron para poner en movimiento la riqueza nacional crearon las condiciones de posibilidad para la especulación que impidió la colonización sistemática que se buscaba.
Problematizamos entonces las hipótesis de continuidad, intentamos aportar una discusión sobre la historicidad de esta cuadrícula, no es sólo entonces la misma cuadrícula colonial, ni tampoco la decimonónica. Hay un momento de corte en el siglo XIX, pero como señaláramos, no parece suficiente el referente del ideario de los ingenieros del siglo XIX, no se trata de la misma cuadrícula del ingeniero Cerdá para Barcelona. Sería quizás tensar demasiado una visión disciplinar que necesita, en realidad, revisarse mediante el cruce con otras historias (la cuestión frontera y las dimensiones geográficas, sociales, políticas y económicas del problema) que fueron constitutivas de esta trama que reescribió el territorio moderno en la Argentina del siglo XIX.
NOTAS
1. Mi agradecimiento al Dr. Eduardo Miguez por sus observaciones a una primera versión de este trabajo y a la Dra. Maria Liliana Da Orden por su contribución con fuentes documentales de la Dirección General de Estadística de la Provincia de Buenos Aires.
2. Entre otros, Mayo, C (edit).: Vivir la frontera. Población, parentesco. La casa, la pulpería, la escuela (1770-1880), edit. Biblos, Buenos Aires, 2000. Fradkin, R; Canedo, M. y Mateo, J (comp.): Tierra, población y relaciones sociales en la campaña bonaerense (siglos XVIII y XIX), Mar del Plata, UNMdP, 1999.
3. La denominación “Provincia”, que tiene su origen en la administración romana y se utilizó como forma de subdivisión en la península hasta la caida del reino visigodo. La división del suelo español en provincias no aparece hasta la época borbónica, impuesta por Felipe V para todos los antiguos reinos integrantes de la monarquía. Esto ya se citaba en la recopilación de Leyes de Indias de 1680, y luego así lo sancionaba la Real Ordenanza de Intendentes del año 1782, explicitamente en su art 1: “en lo sucesivo se entienda por una sola provincia el territorio o demarcación de cada Intendencia con el nombre de Ciuda o Villa que hubiese de ser su capital…” Especialistas en esta temática ven en la Real Ordenanza del período hispánico el antecedente histórico de la formación geográfica y política de las provincias argentinas. De las Intendencias de Buenos Aires, Cordoba del Tucumán y Salta del Tucumán que se ubicaban en el actual territorio argentino, se irian desprendiendo las provincias que en 1853, al sancionarse la Constitución Nacional, se constituían en las “Provincias Fundantes” del Estado Federal Argentino (Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Entre Rios, Jujuy, Mendoza, Salta, San Luis, Santa fe, La Rioja, San Juán, Santiago del Estero y Tucumán). Sobre este proceso ver San Martino, M. L: Intendencias y provincias en la Historia Argentina, edit. Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1992.
4. La propuesta de creación de partidos en la Provincia de Buenos ha sido elevada al poder ejecutivo provincial por el Departamento Topográfico de la provincia de Buenos Aires (1826), institución pionera y ejemplo para el resto de las provincias en lo que respecta a la dimensión de elaboración de cartas geográficas, registros gráficos y proyectos normativos de organización territorial. Entre los argumentos que especifica esta institución, las fuentes señalan la urgencia en dar respuesta formas de administración más efectivas para los extensos territorios, como también su definición en aspectos técnicos de medición y su formalización en los respectivos mapas y registros gráficos. Ver Martinez Sierra, R.: El mapa de las Pampas, Tomos I y II, Buenos Aires, 1975; también Esteban, F.: El Departamento Topográfico de la Provincia de Buenos Aires, su creación y desarrollo, copia Archivos de Geodesia, La Plata, Buenos Aires, 1962.
6. Canedo, M:. Propietarios, ocupantes y pobladores. San Nicolás de los Arroyos, 1600-1860, UNMdP, Mar del Plata, 2000.
7. En 1822 quedan nombrados 28 jueces de paz de campaña. En 1825 se restableció el partido de Matanza nombrándose juez de paz; lo mismo tuvo lugar en Pilar y Guardia de Areco, 1827. En 1832 se nombran jueces de paz en 32 partidos figurando entre los nuevos: Dolores, Fortín de Areco, San Andrés de Giles. Fuente: Boletín de dirección general de estadística de la provincia de Buenos Aires.
8. El período de Rosas, fue para la frontera un período de paz muy precaria, solo sostenida por la negociación con el indio, pero no había una ocupación efectiva. Era un orden sin control real, la paz y la guerra eran opciones según las estrategias del indio que tenía una funcionalidad política en las variaciones de las distintas alianzas. En ese marco, se seguía repartiendo la tierra. Un número pequeño de propietarios se benefició por la ley de enfiteusis (1822) -que no establecía límites a las tierras a entregar- transformándose luego en propietarios entre 1836 y 1838. Entre 1836 y 1840, 271 personas o sociedades compraron 3.340.548 hectáreas más del 90 % las poseian con anterioridad en “enfiteusi”. Infesta, M.E.: La Pampa Criolla. Usufructo y apropiación de tierras públicas en Buenos Aires, 1820-1850, Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, Argentina, 2003. Ratto, S.: Indios Amigos e Indios Aliados. Orígenes del “negocio pacífico” en la provincia de Buenos Aires (1829-1832), Cuadernos del Instituto Ravignani N 5, UBA, Buenos Aires, 1994.
9. Ley de 1865 divide la campaña al exterior del Río Salado en 27 partidos; y por decreto se designa los nombres de los diez nuevamente creados: Castelli, Tuyú, Ayacucho, Balcarce, Necochea, Tres Arroyos, Arenales, Rauch, Nueve de Julio, y Lincoln, formando así un total de 72 partidos, 27 partidos al sur del salado y 45 al norte. En 1867 se crea el partido de Juárez dividiendo en dos el de Necochea. Fuente: Boletín de dirección general de estadística de la provincia de Buenos Aires.
10. En 1866 empiezan a funcionar y se nombran autoridades en los partidos de Arenales, Balcarce, Lobería, Tres Arroyos; y por decreto del mismo año se designan los terrenos que deben servir de reserva para la formación de centros de población en los partidos de nueva creación. En 1867 se crea el partido de Juárez dividiendo en dos el de Necochea. Fuente: Boletín de dirección general de estadística de la provincia de Buenos Aires.
11. Randle,P.: Atlas dello sviluppo territoriale dell’Argentina, OIKOS-CONICET, Madrid, 1981.
12. Duart. D: “Cien años de vaivenes. La frontera bonaerense (1776-1870)”, en Mayo, C., (ed.) Vivir la frontera. La casa, la pulperia, la escuela (1770-1870), edit. Biblos. Buenos Aires, 2000.
13. Ver Halperin Donghi, T.: Una Nación para el desierto argentino, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1992 (primera edic. 1980).
14. Sobre este debate ver Botana, N.: El problema del orden político según Alberdi y Sarmiento en Korn, F. (Compilador): Ciencias Sociales: palabras y conjeturas, Edit. Sudamericana, Buenos Aires, 1977.
15. Sarmiento, D.: Comentarios de la Constitución de la Confederación Argentina, setiembre 1853, ver Botana.N.: op.cit Nota 11.
16. Donghi, T. H.: op. cit., nota 2, se refiere a cita sobre el programa de Sarmiento, al apartado La campaña y sus problemas: Hacer CIEN CHIVILCOY en seis años de gobierno y con tierra para cada padre de familia , con escuela para sus hijos. Ver título La campaña y sus problemas, ver pág. 132.
17. Alberdi, Cartas sobre la prensa y la política militante en Argentina, 1853, ver Botana.N.: op. cit. Nota 11.
18. Para estas noción aplicada a la estadística censal argentina en la segunda mitad del siglo XIX, como mecanismo de reducción de la realidad socio-demográfica en función del deber ser del Estado y de la construcción de la Nación argentina se refiere a los trabajos de Otero, H: “Legalidad jurídica y legalidad estadística en el paradigma censal argentino, 1869-1914” en Fardkin, R.; Canedo, Mariana y Mateo, J (comp.): Tierra, población y relaciones sociales en la campaña bonaerense (siglos XVIII y XIX), Mar del Plata, UNMdP, 1999.
19. Para el caso de Buenos Aires, ver los trabajos pioneros de Aliata, F.: “Cultura urbana y organización del territorio”, en: Goldman, N. (comp.) Revolución, República, Confederación (1806-1852), Sudamericana, Buenos Aires, 1998. “La Ciudad regular. Arquitectura, edilicia e instituciones en el Buenos Aires posrevolucionario (1821-1835)”, en Aliata, Fernando et. al., La memoria de futuro. Carlo Zucchi, Ingeniero Arquitecto, Catálogo Muestra Buenos Aires, Museo Nacional de Bellas artes, 3-30 de abril de 1996, Stampa, Buenos Aires, 1995.
20. Vicente Lopez y Planes el nuevo gobernador, había sido presidente del Departamento General de Topografía y Estadística hasta 1827 y al que el Estado denomina una de sus oficinas más importantes. Esto marca la funcionalidad política de esta repartición como instrumento de organización territorial. La actividad de esta oficina se evidencia en el Registro Gráfico de las Propiedades Rurales de la Provincia de Buenos Aires del año 1965 para la provincia de Buenos Aires, que ganó un diploma y medalla de plata en la exposición universal de París del año 1867. La complejidad y el grado de división de la tierra y su formalización sorprenden para un momento en que el problema frontera aún no estaba resuelto. Esto es un indicio no solo del nivel de desarrollo técnico de esta área, sino del gran movimiento y concentración de tierras desde las primeras décadas del siglo XIX.
21. Sobre la parrilla territorial en EEUU, ver Benévolo, L.: La ciudad europea, Crítica, Barcelona, 1993 y también Cacopardo, F.: “El problema de la “extensión”: trazado y ocupación territorial en las ciudades argentinas en el siglo XIX. La provincia de Buenos Aires como laboratorio” Cuadernos de Historia Urbana, 1, Instituto de Historia de la UNT, Tucumán, 2000.
22. Sobre la ley 817, ver Cárcano, M.: La evolución histórica del régimen de la tierra pública, Editorial Universitarias, 1972 (1917), Buenos Aires.
23. Odone, J.: La burguesia terrateniente argentina, edit. Libera, Buenos Aires, Argentina, 1967.
24. Ozlak, O. La formación del Estado argentino. Bs.As., Belgrano, 1983.
25. Según la Ley 1532 (1882), de organización de territorios nacionales, se establecen los límites de nueve nuevas “gobernaciones”: La Pampa, Neuquén, Rio Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego al sur; Misiones, Formosa y Chaco al norte de Argentina.
26. Cárcano, M.: La evolución histórica del régimen de la tierra pública, Editorial Universitarias, 1972 (1917), Buenos Aires.
27. García Palacios, R: genealogía y transformaciones del trazado de Santa Rosa, La Pampa, entre 1881 y 1931, Registros N 1, Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño, UNMDP, 2003.
28. Ley 1532 (1882) de Organización de territorios nacionales, op. cit. Nota 25.
29. Vapnarsky.C,: Pueblos al norte de la Patagonia, 1779-1957, Centro de Estudios Regionales, Edit. Patagonia, Buenos Aires, 1983.
30. Klappenbach, L: “Ciudades Republicanas 1875-1920. La Colonia Resistencia”, informe beca CONICET, inédito, 2003.
31. Cacopardo, F. Da Orden, L.: Territorio, sociedad y estado en la provincia de Buenos Aires: una aproximación a partir de los registros catastrales y de los sistemas legales de definición territorial, X Jornadas Interescuelas departamentos de Historia, Rosario setiembre de 2005.
(*) CONICET-UNMdP